Dostęp do akt postępowania sprawdzającego — co możesz zobaczyć, czego nie i jak się bronić mimo niejawnego materiału

W zwykłej sprawie administracyjnej strona może przejrzeć akta, zrobić notatki i odpisy, a przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. W postępowaniu sprawdzającym te gwarancje w większości nie działają. Osoba, której odmówiono poświadczenia bezpieczeństwa albo je cofnięto, często nie wie, co dokładnie zaważyło na decyzji. Wyjaśniamy, z czego wynikają te ograniczenia, co jednak można poznać i jak budować obronę, gdy część materiału pozostaje niejawna — na podstawie ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1209).

Dlaczego nie działa zwykłe prawo wglądu do akt

Ustawa nie wyłącza Kodeksu postępowania administracyjnego w całości, ale też nie stosuje go w całości. Art. 3 wymienia zamknięty katalog przepisów k.p.a., które stosuje się do postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających i postępowań bezpieczeństwa przemysłowego w zakresie nieuregulowanym w ustawie. W tym katalogu nie ma między innymi:

• art. 10 k.p.a. — zasady czynnego udziału strony i prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji,
• art. 73 k.p.a. — prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania notatek, kopii i odpisów.

Z tego powodu osoba sprawdzana nie może po prostu złożyć wniosku o udostępnienie akt na podstawie k.p.a.

Zgodność takiego rozwiązania z Konstytucją kwestionowano przed Trybunałem Konstytucyjnym. W sprawie SK 8/14 skarżący zarzucał art. 3 ustawy, że pomija przepisy k.p.a. gwarantujące stronie czynny udział w postępowaniu, w tym art. 10 i art. 73–74. Trybunał w tym zakresie umorzył postępowanie — nie wypowiedział się więc merytorycznie o braku dostępu do akt. Orzekł natomiast o uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, o czym niżej (wyrok z 23 maja 2018 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 1083).

Co mówi art. 72 — kto może zajrzeć do akt

Zasady udostępniania akt określa art. 72 ustawy. Akta postępowań przeprowadzonych przez ABW, SKW i pozostałe służby uprawnione do poszerzonych postępowań udostępnia się do wglądu lub przekazuje wyłącznie na pisemne żądanie (art. 72 ust. 1):

1. sądu lub prokuratora — dla celów postępowania karnego;
2. służb uprawnionych do poszerzonych postępowań — dla celów postępowania wobec tej samej osoby (z ograniczeniami dla AW, ABW, SKW i SWW — ust. 2);
3. właściwego organu — w celu kontroli prawidłowości postępowania (z wyłączeniem postępowań z art. 23 ust. 5);
4. właściwego organu — w celu rozpatrzenia odwołania lub zażalenia;
5. sądu administracyjnego — w związku z rozpatrywaniem skargi;
6. Inspektora Nadzoru Wewnętrznego — w zakresie jego ustawowego zadania.

Osoby sprawdzanej w tym katalogu nie ma. Akta poszerzonego postępowania trafiają więc do organu odwoławczego i do sądu, ale nie do niej.

Inaczej jest z aktami zakończonych zwykłych postępowań sprawdzających oraz kontrolnych postępowań sprawdzających — te mogą zostać udostępnione do wglądu osobie sprawdzanej, z wyłączeniem danych dotyczących osób trzecich (art. 72 ust. 4). Trzy uwagi:

• przepis dotyczy postępowań zakończonych — nie daje prawa wglądu w trakcie postępowania;
• jest sformułowany jako możliwość („mogą być udostępnione”), a nie bezwzględne uprawnienie;
• jego relacja do ust. 1 nie jest oczywista. Ust. 6 pkt 2 łączy akta „zwykłych postępowań sprawdzających oraz kontrolnych postępowań sprawdzających” z pełnomocnikiem ochrony, a akta postępowań prowadzonych przez służby mieszczą się w zamkniętym katalogu z ust. 1, w którym osoby sprawdzanej nie ma.

Mimo to warto z niego korzystać. Zwłaszcza gdy zwykłe albo kontrolne postępowanie prowadził pełnomocnik ochrony, pisemny wniosek o wgląd z powołaniem się wprost na art. 72 ust. 4 może pozwolić poznać materiał przed sformułowaniem skargi do sądu. Przy postępowaniach prowadzonych przez ABW, SKW lub inne służby trzeba się liczyć z tym, że organ odmówi, powołując się na art. 72 ust. 1.

Co jednak poznajesz w toku postępowania

Brak prawa wglądu w akta nie oznacza, że osoba sprawdzana nie ma żadnych gwarancji. Ustawa daje jej kilka własnych instrumentów:

Wysłuchanie. Jeżeli w toku postępowania pojawią się wątpliwości, które nie pozwalają ustalić, czy osoba daje rękojmię zachowania tajemnicy, organ zapewnia jej możliwość osobistego ustosunkowania się do informacji wywołujących te wątpliwości. Osoba może stawić się na wysłuchanie ze swoim pełnomocnikiem, a z przebiegu wysłuchania sporządza się protokół, który podpisują prowadzący, osoba wysłuchana i pełnomocnik (art. 25 ust. 6; w poszerzonym postępowaniu stosuje się to odpowiednio — art. 26 ust. 4). Od wysłuchania organ odstępuje tylko w dwóch przypadkach: gdy jego przeprowadzenie wiązałoby się z ujawnieniem informacji niejawnych albo gdy postępowanie doprowadziło do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że osoba nie daje rękojmi (art. 25 ust. 7).

Rozmowa wyjaśniająca. W toku sprawdzeń w ewidencjach niedostępnych powszechnie ABW albo SKW może przeprowadzić rozmowę z osobą sprawdzaną w celu usunięcia nieścisłości lub sprzeczności w uzyskanych informacjach (art. 25 ust. 3), a zwykłe postępowanie może obejmować rozmowę z osobą sprawdzaną, jeżeli jest to konieczne w wyniku uzyskanych informacji (art. 25 ust. 5).

Informacja o przedłużaniu się postępowania. Jeżeli zwykłe lub poszerzone postępowanie nie zakończy się w terminie 3 miesięcy (art. 24 ust. 6), organ — na wniosek osoby sprawdzanej — informuje o przewidywanym terminie zakończenia, a jeżeli nie narusza to zasad ochrony informacji niejawnych, także o powodach przedłużania się postępowania (art. 24 ust. 7).

Uzasadnienie decyzji. Decyzja o odmowie wydania poświadczenia musi zawierać podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 30 ust. 3 pkt 1); do kontrolnego postępowania, które może zakończyć się decyzją o cofnięciu, również stosuje się art. 30 (art. 33 ust. 8). Ochronie podlega wyłącznie ta część uzasadnienia faktycznego, która zawiera informacje niejawne (art. 30 ust. 4). Uzasadnienie dzieli się więc w praktyce na część jawną i niejawną — a pusta lub czysto formalna część jawna jest mocnym argumentem w odwołaniu i skardze.

Przed sądem administracyjnym

Sąd rozpoznający skargę otrzymuje akta postępowania sprawdzającego (art. 72 ust. 1 pkt 5) i po wydaniu wyroku niezwłocznie je zwraca (art. 38 ust. 4). Sąd zna więc materiał, którego skarżący nie widział. Skargę rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 38 ust. 2).

Uzasadnienie wyroku w pełnym brzmieniu doręcza się organowi odwoławczemu, a skarżącemu — odpis wyroku (art. 38 ust. 3). W wyroku z 23 maja 2018 r. (SK 8/14) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim przewiduje doręczenie skarżącemu odpisu wyroku bez tej części uzasadnienia, której utajnienie nie jest konieczne dla ochrony informacji niejawnych. Skarżący ma więc prawo poznać jawną część motywów sądu — co ma znaczenie przy decyzji o skardze kasacyjnej.

W podobnym kierunku idzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku Wielkiej Izby z 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Republice Czeskiej (skarga nr 35289/11), dotyczącej cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa na podstawie niejawnych materiałów, Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (stosunkiem głosów 10 do 7). Przypomniał jednak, że ograniczenia praw strony są dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie naruszają ich istoty, a trudności spowodowane ograniczeniem praw należy stosownie zrównoważyć poprzez procedury stosowane przez władze sądowe (§ 148 wyroku). Dodał też, że byłoby pożądane, by władze krajowe — w zakresie zgodnym z zachowaniem tajności — wyjaśniły, nawet jeśli tylko skrótowo, zakres przeprowadzonej kontroli oraz zarzuty wobec skarżącego (§ 160). W sprawach polskich to argument za tym, by jawna część uzasadnienia decyzji i wyroku była możliwie konkretna.

Jak budować obronę bez pełnego dostępu do materiału

Skoro części dowodów nie da się zobaczyć, obronę buduje się na tym, co jest dostępne — i na tym, czego organ nie może zmienić:

1. Jawna część decyzji. Jakie przesłanki z art. 24 ust. 2 lub 3 organ wskazał? Czy opisał je konkretnie, czy tylko powtórzył treść przepisu? Czy wskazał, dlaczego wątpliwości nie zostały usunięte? Ogólnikowe uzasadnienie to samodzielny zarzut.
2. Przebieg postępowania. Czy organ przeprowadził wysłuchanie, a jeśli od niego odstąpił — na jakiej podstawie z art. 25 ust. 7? Czy dotrzymano terminów (art. 24 ust. 6, w kontrolnym postępowaniu art. 33 ust. 9–11)? Czy czynności zostały rzetelnie udokumentowane?
3. Wysłuchanie jako źródło wiedzy. To z pytań zadawanych na wysłuchaniu najczęściej da się odtworzyć, czego dotyczą wątpliwości organu. Warto przyjść z pełnomocnikiem, uważnie przeczytać protokół przed podpisaniem i zadbać, by wyjaśnienia zostały w nim zapisane w pełnym brzmieniu.
4. Własne dokumenty. Osoba sprawdzana zawsze może przedstawić dowody, które usuwają wątpliwości — niezależnie od tego, czy zna materiał organu.
5. Wniosek o dodatkowe czynności. W postępowaniu odwoławczym Prezes Rady Ministrów może na żądanie osoby sprawdzanej zlecić przeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym specjalistycznych badań — ponowne badania powinien wykonać inny specjalista (art. 36 ust. 3).
6. Wniosek o wgląd z art. 72 ust. 4 — tam, gdzie ma zastosowanie (zwłaszcza zakończone postępowanie prowadzone przez pełnomocnika ochrony).

Pełną drogę odwoławczą — terminy, organy i skargę do sądu — opisujemy w artykule o odwołaniu do Prezesa Rady Ministrów i skardze do WSA.

Akta po zakończeniu postępowania

Akta zakończonych postępowań przechowuje się co najmniej 20 lat — w wyodrębnionej części archiwów służb, które je prowadziły, albo u pełnomocnika ochrony lub w pionie ochrony, jeżeli chodzi o akta prowadzonych przez niego postępowań zwykłych i kontrolnych (art. 72 ust. 6). Mogą one zostać wykorzystane w kolejnych postępowaniach wobec tej samej osoby (art. 72 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3). Dlatego to, co osoba sprawdzana napisała w ankiecie i powiedziała na wysłuchaniu, ma znaczenie także za kilka czy kilkanaście lat — przy kolejnym postępowaniu sprawdzającym.

Podsumowanie

Do postępowań sprawdzających stosuje się tylko wybrane przepisy k.p.a. (art. 3 ustawy) i nie ma wśród nich prawa wglądu w akta z art. 73 ani zasady czynnego udziału z art. 10. Akta poszerzonych postępowań udostępnia się wyłącznie podmiotom z art. 72 ust. 1 — w tym organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu, ale nie osobie sprawdzanej; akta zakończonych zwykłych i kontrolnych postępowań mogą zostać udostępnione osobie sprawdzanej z wyłączeniem danych osób trzecich (art. 72 ust. 4). W zamian ustawa przewiduje wysłuchanie z udziałem pełnomocnika, obowiązek uzasadnienia decyzji w części jawnej i kontrolę sądu, który zna pełne akta, a skarżącemu należy się jawna część uzasadnienia wyroku (wyrok TK SK 8/14). Skuteczna obrona w tych sprawach polega na wykorzystaniu każdego z tych instrumentów — bo pełnego dostępu do akt nie będzie.

*JP Legal — Kancelaria Radcy Prawnego Jacka Posyniaka*