Odwołanie do Prezesa Rady Ministrów i skarga do WSA — droga od decyzji ABW, SKW lub komendanta do sądu

Decyzja o odmowie wydania albo o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa nie kończy sprawy. Ustawa przewiduje najpierw kontrolę administracyjną — odwołanie do organu wyższego stopnia — a następnie sądową: skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skargę kasacyjną do NSA. Każdy z tych etapów ma własny termin i własne pułapki. Poniżej przechodzimy przez całą drogę krok po kroku — na podstawie rozdziału 6 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1209).

Do kogo odwołanie — decyduje to, kto wydał decyzję

Ustawa przewiduje dwie ścieżki odwoławcze i nie da się ich zamienić.

Odwołanie do Prezesa Rady Ministrów (art. 35 ust. 1) przysługuje od decyzji wydanej przez:

• ABW albo SKW — w szczególności po poszerzonym postępowaniu sprawdzającym (art. 23 ust. 2) albo po kontrolnym postępowaniu sprawdzającym prowadzonym przez te służby;
• formacje, które same prowadzą postępowania wobec własnych funkcjonariuszy i żołnierzy — AW, CBA, Służbę Ochrony Państwa, Policję, Służbę Więzienną, SWW, Straż Graniczną i Żandarmerię Wojskową (art. 23 ust. 5). Policjant, funkcjonariusz Straży Granicznej czy Służby Więziennej, któremu własna formacja odmówiła poświadczenia albo je cofnęła, odwołuje się więc do Prezesa Rady Ministrów, a nie do przełożonego wyższego szczebla.

Odwołanie do Szefa ABW albo Szefa SKW (art. 37 ust. 1) przysługuje od decyzji pełnomocnika ochrony wydanej w wyniku zwykłego postępowania sprawdzającego (klauzula „poufne”) — z wyłączeniem postępowań prowadzonych przez formacje z art. 23 ust. 5. Do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu do Prezesa Rady Ministrów (art. 37 ust. 2), z jedną różnicą: odwołanie składa się za pośrednictwem pełnomocnika ochrony, który prowadził postępowanie (ust. 3).

Obie ścieżki dotyczą tego samego katalogu rozstrzygnięć: decyzji o odmowie wydania poświadczenia, o jego cofnięciu oraz o umorzeniu postępowania sprawdzającego lub kontrolnego postępowania sprawdzającego. Właściwy organ odwoławczy musi być wskazany w pouczeniu zawartym w decyzji (art. 30 ust. 3 pkt 9) — to pierwsze miejsce, które warto sprawdzić po jej otrzymaniu.

Termin: 14 dni od doręczenia

Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem podmiotu, który przeprowadził postępowanie (art. 35 ust. 2). Nie wysyła się go bezpośrednio do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów — trafia do ABW, SKW albo formacji, która wydała decyzję, a ta w ciągu 14 dni przekazuje je dalej wraz z aktami (art. 35 ust. 3).

Ustawa nie zawiera własnych reguł liczenia terminów, ale w zakresie nieuregulowanym odsyła do wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ustawy). Wśród nich są art. 57–60 k.p.a., co ma praktyczne znaczenie:

• dnia doręczenia nie wlicza się do terminu, a jeżeli ostatni dzień przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa następnego dnia roboczego (art. 57 § 1 i 4 k.p.a.);
• termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego — a w przypadku żołnierza także wtedy, gdy złożył je w dowództwie jednostki wojskowej (art. 57 § 5 pkt 2 i 4 k.p.a.);
• termin, któremu uchybiono bez własnej winy, można przywrócić — prośbę wnosi się w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia i jednocześnie składa samo odwołanie (art. 58 k.p.a.).

Jeżeli odwołanie wpłynie po terminie, Prezes Rady Ministrów stwierdzi to postanowieniem (art. 36 ust. 1 pkt 2). Takie postanowienie jest ostateczne, ale przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 36 ust. 2 pkt 6, art. 38 ust. 1). Zawsze jednak lepiej nie musieć z niej korzystać.

Odwołanie nie wymaga uzasadnienia — ale warto je napisać

Art. 35 ust. 1 zdanie drugie stanowi wprost: odwołanie nie wymaga uzasadnienia. Formalnie wystarczy więc samo odwołanie od wskazanej decyzji; praktycznie — rezygnacja z uzasadnienia oddaje całą sprawę w ręce organu, który zna akta, ale nie zna argumentów osoby sprawdzanej.

Dobrze przygotowane odwołanie zwykle zawiera:

1. wniosek co do rozstrzygnięcia — o uchylenie decyzji i nakazanie wydania poświadczenia, o uchylenie decyzji o cofnięciu albo, pomocniczo, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (to rozstrzygnięcia przewidziane w art. 36 ust. 4);
2. zarzuty proceduralne — czy organ zapewnił wysłuchanie i możliwość osobistego ustosunkowania się do informacji budzących wątpliwości (art. 25 ust. 6, w poszerzonym postępowaniu w zw. z art. 26 ust. 4), czy czynności zostały rzetelnie udokumentowane (art. 24 ust. 6, art. 33 ust. 9), czy organ wykazał bezstronność, obiektywizm i najwyższą staranność, których wymaga art. 24 ust. 5;
3. zarzuty merytoryczne — czy wątpliwości wskazane w jawnej części decyzji są rzeczywiście „uzasadnione” w rozumieniu art. 24 ust. 2, czy są aktualne i czy dotyczą przesłanek, które ustawa każe badać w danym rodzaju postępowania;
4. własne dowody — dokumenty, które usuwają wątpliwości: zaświadczenia, ugody, potwierdzenia spłat, dokumentację leczenia lub badań, wyjaśnienia dotyczące kontaktów czy wyjazdów;
5. wniosek o dodatkowe czynności — o tym niżej.

Pamiętaj też, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 35 ust. 5). Do czasu rozstrzygnięcia osoba, której odmówiono lub której cofnięto poświadczenie, nie ma dostępu do informacji niejawnych o klauzuli „poufne” lub wyższej — ze wszystkimi konsekwencjami dla stanowiska i służby.

Wniosek o dodatkowe czynności — narzędzie, o którym mało kto wie

Prezes Rady Ministrów nie musi poprzestać na aktach przesłanych przez organ. Może — na żądanie osoby sprawdzanej lub z urzędu — zlecić właściwemu podmiotowi przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów, w tym specjalistycznych badań, o których mowa w art. 26 ust. 6 (art. 36 ust. 3).

Jeżeli zlecenie dotyczy ponownych badań specjalistycznych, powinien je wykonać inny specjalista niż ten, który przeprowadził badania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. To istotne zwłaszcza w sprawach, w których odmowa opiera się na przesłankach z art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 (zdrowie psychiczne, uzależnienia) — odwołanie może zawierać konkretny wniosek o powtórzenie badania przez innego lekarza i wskazywać, dlaczego pierwsze badanie budzi zastrzeżenia.

Co może zrobić Prezes Rady Ministrów

Rozpatrzenie odwołania powinno nastąpić w ciągu 3 miesięcy od dnia jego otrzymania (art. 35 ust. 4). Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (art. 36 ust. 4):

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję;
2. uchyla decyzję o cofnięciu poświadczenia wydaną po kontrolnym postępowaniu sprawdzającym;
3. uchyla decyzję o odmowie i nakazuje wydanie poświadczenia bezpieczeństwa;
4. uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia;
5. stwierdza nieważność decyzji.

Odrębnie, w drodze postanowienia, Prezes Rady Ministrów stwierdza niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi (art. 36 ust. 1). W postępowaniu odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy o zawieszeniu postępowania, o ochronie niejawnej części uzasadnienia i o umorzeniu (art. 36 ust. 8). Po wydaniu rozstrzygnięcia akta wracają do organu pierwszej instancji (art. 36 ust. 6), a decyzję doręcza się na piśmie osobie sprawdzanej (art. 36 ust. 7).

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego

Na decyzję lub postanowienie organu odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia (art. 38 ust. 1). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego rozstrzygnięcie jest zaskarżane (art. 54 § 1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.). Właściwy jest sąd, na którego obszarze ma siedzibę ten organ (art. 13 § 2 p.p.s.a.) — przy Prezesie Rady Ministrów, Szefie ABW i Szefie SKW jest to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Postępowanie sądowe w tych sprawach różni się od zwykłego w trzech punktach:

• sąd rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym (art. 38 ust. 2) — nie ma rozprawy, na której można by przedstawić argumenty ustnie; wszystko musi znaleźć się w skardze i w pismach;
• sąd otrzymuje akta postępowania sprawdzającego (art. 72 ust. 1 pkt 5), a po wydaniu wyroku niezwłocznie je zwraca (art. 38 ust. 4) — sąd zna więc materiał, do którego skarżący nie ma dostępu;
• uzasadnienie wyroku w pełnym brzmieniu doręcza się tylko organowi odwoławczemu; skarżący otrzymuje odpis wyroku (art. 38 ust. 3). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2018 r. (SK 8/14, Dz. U. z 2018 r. poz. 1083) uznał jednak ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim przewiduje doręczenie skarżącemu wyroku bez tej części uzasadnienia, której utajnienie nie jest konieczne dla ochrony informacji niejawnych. Skarżącemu należy się więc jawna część uzasadnienia.

Jedna uwaga praktyczna. Według art. 141 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od doręczenia odpisu sentencji wyroku. Relacja tego przepisu do szczególnej regulacji z art. 38 ust. 3 ustawy nie jest oczywista — dlatego z ostrożności, po otrzymaniu wyroku oddalającego skargę, warto taki wniosek złożyć w terminie, zamiast ryzykować spór o to, czy termin na skargę kasacyjną w ogóle zaczął biec.

Sąd administracyjny kontroluje zgodność decyzji z prawem. Nie wydaje poświadczenia sam — jeżeli uwzględni skargę, sprawa wraca do organu, który musi ją ponownie rozpatrzyć, uwzględniając ocenę prawną sądu. Więcej o samej skardze — zarzutach, posiedzeniu niejawnym i możliwych rozstrzygnięciach — piszemy w artykule o skardze do WSA w sprawie poświadczenia bezpieczeństwa.

Skarga kasacyjna do NSA

Od wyroku WSA przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do skargi kasacyjnej stosuje się odpowiednio te same reguły co w pierwszej instancji: posiedzenie niejawne i ograniczone doręczenie uzasadnienia (art. 38 ust. 5). Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał wyrok, w terminie 30 dni od doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 p.p.s.a.), a sporządzić ją musi adwokat lub radca prawny (art. 175 § 1 p.p.s.a.).

Gdy wszystkie środki zostały wyczerpane

Ostateczna odmowa nie zamyka sprawy na zawsze:

• nowe postępowanie sprawdzające wobec osoby, której odmówiono poświadczenia, można przeprowadzić najwcześniej po roku od doręczenia decyzji o odmowie (art. 30 ust. 7);
• wznowienie postępowania jest możliwe, jeżeli decyzja o odmowie albo o cofnięciu została wydana wyłącznie w związku z przedstawieniem zarzutu, aktem oskarżenia lub skazaniem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (albo umyślne przestępstwo skarbowe), a postępowanie karne zostało następnie umorzone lub zakończyło się uniewinnieniem (art. 39 ust. 1). Wniosek składa się do organu pierwszej instancji w terminie 30 dni od dowiedzenia się o tej okoliczności (art. 39 ust. 3).

Terminy w jednym miejscu

| Etap | Termin | Podstawa | |---|---|---| | Odwołanie do Prezesa RM albo do Szefa ABW/SKW | 14 dni od doręczenia decyzji | art. 35 ust. 2, art. 37 ust. 2 | | Przekazanie odwołania z aktami przez organ I instancji | 14 dni od otrzymania odwołania | art. 35 ust. 3 | | Rozpatrzenie odwołania | do 3 miesięcy | art. 35 ust. 4 | | Prośba o przywrócenie terminu | 7 dni od ustania przyczyny uchybienia | art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 | | Skarga do WSA | 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego | art. 38 ust. 1 | | Wniosek o uzasadnienie wyroku oddalającego (z ostrożności) | 7 dni od doręczenia odpisu sentencji | art. 141 § 2 p.p.s.a. | | Skarga kasacyjna do NSA | 30 dni od doręczenia odpisu z uzasadnieniem | art. 177 § 1 p.p.s.a. | | Wniosek o wznowienie postępowania | 30 dni od dowiedzenia się o podstawie | art. 39 ust. 3 | | Nowe postępowanie po odmowie | najwcześniej po roku od doręczenia odmowy | art. 30 ust. 7 |

Podsumowanie

O tym, dokąd trafia odwołanie, przesądza organ, który wydał decyzję: od ABW, SKW i ośmiu formacji z art. 23 ust. 5 — do Prezesa Rady Ministrów, od pełnomocnika ochrony — do Szefa ABW albo Szefa SKW. Termin wynosi 14 dni, a odwołanie składa się za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Choć ustawa nie wymaga uzasadnienia, to właśnie uzasadnienie, dowody i wniosek o dodatkowe czynności z art. 36 ust. 3 dają realną szansę na zmianę decyzji jeszcze przed sądem. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, zna pełne akta, a skarżącemu należy się jawna część uzasadnienia wyroku. Mimo to o wyniku wielu spraw przesądza to, co zostanie zrobione w pierwszych czternastu dniach po doręczeniu decyzji.

O tym, jak budować argumentację, gdy część uzasadnienia jest niejawna, piszemy w artykule o dostępie do akt postępowania sprawdzającego; o specyfice spraw prowadzonych przez kontrwywiad wojskowy — w tekście o postępowaniu prowadzonym przez SKW.

*JP Legal — Kancelaria Radcy Prawnego Jacka Posyniaka*