Przyczyny odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa — przesłanki z ustawy, typowe sytuacje i jak czytać decyzję

Decyzja o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa zawiera stwierdzenie, że osoba sprawdzana nie daje rękojmi zachowania tajemnicy (art. 30 ust. 3 pkt 7 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1209). Samo to zdanie niewiele jednak mówi. O tym, jak napisać odwołanie, jakie dokumenty zebrać i czy w ogóle warto się odwoływać, decyduje przyczyna, z powodu której organ doszedł do takiego wniosku. Poniżej porządkujemy przyczyny odmowy przewidziane w ustawie, pokazujemy, w jakich sytuacjach się pojawiają, i podpowiadamy, jak odczytać je z decyzji — także wtedy, gdy część uzasadnienia jest niejawna.

Dwie podstawy odmowy

Ustawa przewiduje dwie sytuacje, w których organ prowadzący postępowanie sprawdzające odmawia wydania poświadczenia:

• nieusunięte wątpliwości — gdy nie zostaną usunięte wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2, a w postępowaniu poszerzonym także wątpliwości z art. 24 ust. 3 (art. 30 ust. 1). To podstawa ogólna, obejmująca wszystkie przesłanki omówione niżej;
• kwalifikowane skazanie — gdy osoba sprawdzana została skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, także popełnione za granicą, lub za umyślne przestępstwo skarbowe, a czyn, za który nastąpiło skazanie, wywołuje wątpliwości z art. 24 ust. 2 i 3 (art. 30 ust. 2).

Także ta druga podstawa odsyła do art. 24: sam wyrok nie wystarcza — czyn musi wywoływać wątpliwości z katalogu art. 24. Skazanie, które nie spełnia warunków art. 30 ust. 2, organ ocenia w ramach podstawy ogólnej. Szczegóły omawiamy w artykule o karalności a poświadczeniu bezpieczeństwa.

Wątpliwość, a nie dowód winy

Postępowanie sprawdzające ma ustalić, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy (art. 24 ust. 1), czyli — jak definiuje ją ustawa — zdolność do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem (art. 2 pkt 2). Organ nie musi więc wykazać, że ktoś ujawnił informacje niejawne albo że to zrobi. Odmowa jest prognozą ryzyka, a nie przypisaniem winy.

Ramy tej oceny wyznaczają trzy reguły:

• wątpliwości „uzasadnione” — tak art. 24 ust. 2 określa wątpliwości badane w każdym postępowaniu. Powinny więc wynikać z konkretnych ustaleń, które organ potrafi wskazać;
• pierwszeństwo interesu ochrony — w razie niedających się usunąć wątpliwości z art. 24 ust. 2 lub 3 interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami (art. 24 ust. 4). Wątpliwość, której nie uda się rozwiać, działa na niekorzyść osoby sprawdzanej;
• obowiązki organu — organ kieruje się zasadami bezstronności i obiektywizmu i jest obowiązany do wykazania najwyższej staranności co do zgodności postępowania z przepisami ustawy (art. 24 ust. 5), a wszystkie czynności muszą być rzetelnie udokumentowane (art. 24 ust. 6).

W praktyce ciężar rozwiania wątpliwości spoczywa na osobie sprawdzanej — ale dopiero wtedy, gdy organ rzetelnie ustalił, skąd te wątpliwości się biorą.

Przyczyny z art. 24 ust. 2 — badane w każdym postępowaniu

Działalność wymierzona przeciwko Polsce (pkt 1)

Chodzi o uczestnictwo, współpracę lub popieranie działalności szpiegowskiej, terrorystycznej, sabotażowej albo innej wymierzonej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenia w tym zakresie mogą opierać się na informacjach niejawnych, których treści osoba sprawdzana może nie poznać (art. 30 ust. 4). Odwołanie trzeba wtedy oprzeć przede wszystkim na kontroli procedury i na własnym materiale.

Zagrożenie ze strony obcych służb specjalnych (pkt 2)

Przesłanka dotyczy zagrożenia osoby sprawdzanej ze strony obcych służb specjalnych w postaci prób werbunku lub nawiązania z nią kontaktu. Ankieta bezpieczeństwa osobowego pyta tu m.in. o zainteresowanie osobą ze strony zagranicznych służb specjalnych, o wypytywanie przez obce władze podczas pobytu za granicą, o pobyty za granicą dłuższe niż 30 dni i o kontakty z obywatelami innych państw w ostatnich 20 latach (część IV pkt 4–7). Sam kontakt z cudzoziemcem czy rodzina za granicą nie są jeszcze przesłanką odmowy — znaczenie ma to, czy w danych okolicznościach rodzą ryzyko prób werbunku, nawiązania kontaktu przez obce służby albo presji (pkt 5). Piszemy o tym w artykułach o kontaktach zagranicznych w ankiecie i o rodzinie za granicą.

Porządek konstytucyjny (pkt 3)

Przesłanka dotyczy przestrzegania porządku konstytucyjnego, a przede wszystkim udziału — obecnego lub dawnego — w działalności partii politycznych lub innych organizacji, o których mowa w art. 13 Konstytucji (m.in. odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu), albo współpracy z nimi. W ankiecie odpowiada jej pytanie o członkostwo w partiach politycznych, stowarzyszeniach, innych organizacjach społecznych i władzach fundacji (część III pkt 4) — więcej w poradniku o ankiecie bezpieczeństwa osobowego.

Zatajenie lub nieprawda (pkt 4)

To ukrywanie lub świadome podawanie niezgodnych z prawdą informacji mających znaczenie dla ochrony informacji niejawnych — w ankiecie albo w toku postępowania. Osoba sprawdzana podpisuje w ankiecie oświadczenie, że jest świadoma, iż takie zachowanie może stanowić podstawę odmowy wydania poświadczenia. Typowy scenariusz to pominięcie niezatartego skazania, toczącej się sprawy, pobytu za granicą, kontaktu z cudzoziemcem albo — w postępowaniu poszerzonym — zobowiązań finansowych (część VI ankiety), a potem rozbieżność między ankietą, rozmową i tym, co organ ustalił w ewidencjach, rejestrach i kartotekach (art. 25 ust. 1). Ustawa mówi o „świadomym niezgodnym z prawdą podawaniu” informacji, więc pomyłka nie jest tym samym co zatajenie — ale w praktyce to osoba sprawdzana powinna przekonująco wyjaśnić, skąd się wzięła. Szerzej: błąd w ankiecie bezpieczeństwa osobowego.

Podatność na szantaż lub presję (pkt 5)

Chodzi o okoliczności związane z osobą sprawdzaną, które powodują ryzyko jej podatności na szantaż lub wywieranie presji. Mieszczą się tu przede wszystkim sprawy finansowe — zadłużenie, nad którym osoba nie panuje, egzekucje, hazard — ale też fakty z życia prywatnego ukrywane przed bliskimi lub pracodawcą. Znaczenie ma nie sam fakt, lecz to, czy ktoś mógłby go wykorzystać. Uporządkowana, ujawniona i obsługiwana sytuacja finansowa oceniana jest inaczej niż długi narastające po cichu — piszemy o tym w artykule o zadłużeniu a poświadczeniu bezpieczeństwa.

Niewłaściwe postępowanie z informacjami niejawnymi (pkt 6)

Nie każde uchybienie wystarcza. Ustawa wymienia cztery przypadki: niewłaściwe postępowanie doprowadziło bezpośrednio do ujawnienia informacji osobom nieuprawnionym, było wynikiem celowego działania, stwarzało realne zagrożenie nieuprawnionym ujawnieniem i nie miało charakteru incydentalnego albo dopuścił się go pełnomocnik ochrony, jego zastępca lub kierownik kancelarii tajnej. Jeżeli zdarzenie nie mieści się w żadnym z nich, ta przesłanka nie może być podstawą odmowy. Więcej: naruszenie ochrony informacji niejawnych a poświadczenie.

Przyczyny z art. 24 ust. 3 — tylko w postępowaniu poszerzonym

W postępowaniu poszerzonym — prowadzonym przez ABW, SKW albo formację, która sama sprawdza swoich funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników — bada się ponadto trzy okoliczności (art. 24 ust. 3):

• poziom życia wyraźnie przewyższający uzyskiwane dochody (pkt 1) — wydatki, majątek lub styl życia, których nie tłumaczą wykazane dochody. Jeżeli jest to konieczne w wyniku uzyskanych informacji, organ może sprawdzić stan i obroty na rachunku bankowym oraz zadłużenie (art. 26 ust. 1 pkt 3);
• choroba psychiczna lub inne zakłócenia czynności psychicznych (pkt 2) — ale tylko takie, które ograniczają sprawność umysłową i mogą negatywnie wpłynąć na zdolność do wykonywania prac związanych z dostępem do informacji niejawnych. Samo leczenie czy terapia nie wypełniają tej przesłanki automatycznie — piszemy o tym w artykule o leczeniu psychiatrycznym a poświadczeniu bezpieczeństwa;
• uzależnienie od alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych (pkt 3).

W sprawach z pkt 2 i 3 organ może zobowiązać osobę sprawdzaną do poddania się specjalistycznym badaniom i udostępnienia ich wyników (art. 26 ust. 6).

Ważne zastrzeżenie: w zwykłym postępowaniu przesłanki z art. 24 ust. 3 nie są samodzielną podstawą odmowy (art. 30 ust. 1). Rodzaj postępowania wskazuje sama decyzja (art. 30 ust. 3 pkt 6) — warto to sprawdzić, zwłaszcza w formacjach z art. 23 ust. 5, które wobec swoich funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników prowadzą samodzielnie zarówno zwykłe, jak i poszerzone postępowania. W zwykłym postępowaniu te same fakty mogą mieć znaczenie, jeżeli rodzą ryzyko podatności na szantaż lub presję (art. 24 ust. 2 pkt 5) albo jeżeli osoba sprawdzana, zapytana o nie w toku postępowania — np. w rozmowie — ukryła je lub świadomie podała nieprawdę (pkt 4). Części V i VI ankiety (zdrowie, finanse) w zwykłym postępowaniu się nie wypełnia, więc niewpisanie tych informacji nie jest zatajeniem. Jeżeli decyzja wydana po zwykłym postępowaniu opiera się np. na uzależnieniu jako takim, warto sprawdzić, czy organ powiązał je z którąś z przesłanek ust. 2.

Przyczyna w decyzji — co może pomóc w odwołaniu

Jak odczytać przyczynę z decyzji

Decyzja o odmowie powinna zawierać m.in. podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, stwierdzenie, że osoba sprawdzana nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, oraz pouczenie o tym, do kogo i w jakim terminie przysługuje odwołanie (art. 30 ust. 3 pkt 1, 7 i 9). Analizę warto zacząć od trzech pytań.

1. Na którą przesłankę powołał się organ? Wskazuje na to podstawa prawna i jawna część uzasadnienia. Od przesłanki zależy, jakie dowody mają znaczenie — same dokumenty o spłacie długu nie wystarczą, jeżeli organ zarzuca jego zatajenie.
2. Jakie fakty organ ustalił? Uzasadnienie powinno pokazywać konkretne ustalenia i wyjaśniać, dlaczego prowadzą do wniosku o braku rękojmi. Powtórzenie treści przepisu zamiast oceny albo pominięcie okoliczności korzystnych dla osoby sprawdzanej to częsty punkt zaczepienia w odwołaniu — piszemy o tym w opracowaniu o rękojmi zachowania tajemnicy.
3. Czy zapewniono wysłuchanie? Jeżeli w toku postępowania wystąpiły wątpliwości niepozwalające ustalić, czy osoba daje rękojmię, organ zapewnia jej w trakcie wysłuchania możliwość osobistego ustosunkowania się do informacji wywołujących te wątpliwości. Można stawić się z pełnomocnikiem, a z przebiegu wysłuchania sporządza się protokół (art. 25 ust. 6, w postępowaniu poszerzonym w zw. z art. 26 ust. 4). Organ odstępuje od wysłuchania, gdy wiązałoby się ono z ujawnieniem informacji niejawnych albo gdy postępowanie doprowadziło do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że osoba nie daje rękojmi (art. 25 ust. 7, w postępowaniu poszerzonym w zw. z art. 26 ust. 4). Więcej: wysłuchanie w postępowaniu sprawdzającym.

Gdy część uzasadnienia jest niejawna

Uzasadnienie faktyczne w części zawierającej informacje niejawne podlega ochronie na zasadach ustawy (art. 30 ust. 4); przepis ten stosuje się odpowiednio w postępowaniu odwoławczym (art. 36 ust. 8). Osoba sprawdzana może więc otrzymać decyzję, z której wynika przesłanka, ale nie wszystkie fakty i ich źródła. Nie przekreśla to odwołania — buduje się je na jawnej części decyzji, kontroli procedury i własnym materiale. Akta zakończonego zwykłego albo kontrolnego postępowania sprawdzającego mogą zostać udostępnione osobie sprawdzanej do wglądu, z wyłączeniem danych osób trzecich (art. 72 ust. 4); przepis ten nie obejmuje postępowań poszerzonych. Szczegóły: dostęp do akt postępowania sprawdzającego.

Co dalej po decyzji odmownej

• Odwołanie — 14 dni od doręczenia decyzji (art. 35 ust. 2). Od decyzji ABW, SKW i formacji z art. 23 ust. 5 (m.in. Policji, Straży Granicznej, Służby Więziennej) przysługuje do Prezesa Rady Ministrów, za pośrednictwem organu, który przeprowadził postępowanie (art. 35 ust. 1 i 2). Od decyzji pełnomocnika ochrony wydanej po zwykłym postępowaniu — odpowiednio do Szefa ABW albo Szefa SKW, za pośrednictwem tego pełnomocnika (art. 37 ust. 1 i 3); nie dotyczy to postępowań prowadzonych w formacjach z art. 23 ust. 5. Odwołanie nie wymaga uzasadnienia (art. 35 ust. 1), ale w praktyce to ostatni moment, by przedstawić organowi nowy materiał. Nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 35 ust. 5). Termin policzysz w kalkulatorze terminów, a całą procedurę opisujemy w artykule o odwołaniu od decyzji o odmowie.
• Dodatkowe czynności — organ odwoławczy może na żądanie osoby sprawdzanej lub z urzędu zlecić dodatkowe czynności, w tym specjalistyczne badania; powtórne badania wykonuje inny specjalista niż w pierwszej instancji (art. 36 ust. 3, przed Szefem ABW lub Szefem SKW w zw. z art. 37 ust. 2). To szczególnie ważne, gdy przyczyną są przesłanki z art. 24 ust. 3 pkt 2 lub 3.
• Skarga do sądu administracyjnego — 30 dni od doręczenia decyzji lub postanowienia organu odwoławczego; sąd rozpatruje ją na posiedzeniu niejawnym (art. 38 ust. 1 i 2). Więcej: skarga do WSA a poświadczenie bezpieczeństwa.
• Wznowienie postępowania — gdy ostateczna decyzja została wydana wyłącznie w związku z przedstawieniem zarzutu popełnienia przestępstwa, postawieniem w stan oskarżenia lub skazaniem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, a postępowanie karne zostało następnie umorzone lub zakończone uniewinnieniem. Wniosek wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym osoba sprawdzana dowiedziała się o tej okoliczności (art. 39 ust. 1 i 3).
• Nowe postępowanie — najwcześniej po roku od daty doręczenia decyzji o odmowie (art. 30 ust. 7). ABW i SKW prowadzą ewidencję osób, którym odmówiono wydania poświadczenia, z wyłączeniem osób zatrudnionych, pełniących służbę lub wykonujących czynności zlecone w formacjach z art. 23 ust. 5 (art. 73 ust. 1). Rok warto wykorzystać na usunięcie przyczyny wskazanej w decyzji i zebranie dokumentów, które to pokażą.

Najczęstsze pytania

Czy organ musi podać przyczynę odmowy?

Tak. Decyzja powinna zawierać podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 30 ust. 3 pkt 1). Część uzasadnienia faktycznego zawierająca informacje niejawne podlega jednak ochronie (art. 30 ust. 4), więc osoba sprawdzana może nie poznać wszystkich ustaleń.

Czy jedna okoliczność wystarczy do odmowy?

Może wystarczyć. Ustawa nie wymaga, by wątpliwości dotyczyły kilku przesłanek naraz — organ odmawia, jeżeli nie zostaną usunięte wątpliwości z art. 24 ust. 2, a w postępowaniu poszerzonym także z ust. 3 (art. 30 ust. 1). Z drugiej strony sama okoliczność — dług, kontakt z cudzoziemcem, leczenie — nie przesądza sprawy. Znaczenie ma to, czy rodzi wątpliwość co do rękojmi i czy da się ją usunąć.

Czy w zwykłym postępowaniu można odmówić z powodu uzależnienia albo choroby?

Przesłanki z art. 24 ust. 3 bada się w postępowaniu poszerzonym, więc w zwykłym nie są one samodzielną podstawą odmowy (art. 30 ust. 1). Te same fakty mogą jednak mieć znaczenie, jeżeli rodzą ryzyko podatności na szantaż lub presję (art. 24 ust. 2 pkt 5) albo jeżeli osoba sprawdzana, zapytana o nie w toku postępowania, ukryła je lub świadomie podała nieprawdę (pkt 4).

Kiedy mogę ponownie ubiegać się o poświadczenie?

Nowe postępowanie sprawdzające można przeprowadzić najwcześniej po roku od daty doręczenia decyzji o odmowie (art. 30 ust. 7). Wcześniej rozstrzygnięcie można zmienić przede wszystkim w drodze odwołania i skargi do sądu administracyjnego albo — gdy odmowa opierała się wyłącznie na sprawie karnej zakończonej umorzeniem lub uniewinnieniem — przez wznowienie postępowania (art. 39 ust. 1).

Czy odmowa oznacza utratę pracy lub służby?

Po otrzymaniu zawiadomienia o odmowie osoba uprawniona do obsady stanowiska niezwłocznie uniemożliwia dostęp do informacji niejawnych (art. 30 ust. 6) — z zastrzeżeniem art. 21 ust. 4: do informacji o klauzuli „zastrzeżone” można dopuścić na podstawie pisemnego upoważnienia kierownika jednostki, po szkoleniu z ochrony informacji niejawnych. Dalsze skutki zależą od przepisów o danej służbie lub stosunku pracy — w wielu formacjach brak wymaganego poświadczenia może prowadzić do zwolnienia. Piszemy o tym w artykule o utracie poświadczenia a zwolnieniu ze służby.

Podsumowanie

Ustawa zna dwie podstawy odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa: nieusunięte wątpliwości z katalogu art. 24 oraz prawomocne skazanie na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, jeżeli czyn wywołuje takie wątpliwości (art. 30 ust. 1 i 2). Wątpliwość nie jest dowodem winy, ale gdy nie da się jej usunąć, pierwszeństwo ma interes ochrony informacji niejawnych (art. 24 ust. 4). Dlatego najważniejsze jest ustalenie, na którą przesłankę powołał się organ, i odpowiedź dokładnie na nią — dokumentami, wyjaśnieniami, a w razie potrzeby żądaniem dodatkowych czynności. Na odwołanie jest 14 dni od doręczenia decyzji.

Treść ma charakter informacyjny. Ocena konkretnej sprawy wymaga analizy decyzji i dokumentów — zobacz, jak prowadzimy odwołania od odmowy i cofnięcia poświadczenia.

JP LEGAL Adwokaci i Radcy Prawni